Teil II der Reihe zu den Grundbedingungen deutscher Außenpolitik 

Thorsten Kleinschmidt, 18. März 2020

 
Im ersten Teil der Reihe haben wir uns mit den Chancen und Risiken beschäftigt, die die berühmt-berüchtigte Mittellage Deutschlands mit sich bringt. Aus dieser Betrachtung nahmen wir die Erkenntnis mit, dass eine maßvolle europäische Integration als deutsche Staatsräson gelten kann. 

Dabei wollen wir nicht stehenbleiben, denn geopolitische Reflexionen wie diese sind noch vage. Sie laufen auch immer Gefahr, aus der Unwandelbarkeit der Geographie eine Rechtfertigung für starre Politikkonzepte abzuleiten, die sich nur noch an Himmelsrichtungen orientieren. Ob aber einem „Drang nach Osten“ nachgegeben oder eine „Westbindung“ angestrebt werden muss, ob einer politischen „Sehnsucht nach dem Süden“ gefolgt oder eine Verankerung im „protestantischen Nordeuropa“ gesucht werden soll, lässt sich nicht aus dem Erdkundeunterricht ableiten. Mögen die Sachzwänge der Lage dem politischen Denken auch die Richtung vorgeben – erst die  wandelbare Wirklichkeit in den Gesellschaften und die unbeständigen Machtverhältnisse in der Staatenwelt geben ihm das Maß

Verlassen wir also das Feld der politischen Geographie. Heute schauen wir auf die Verteilung der politischen Macht, und wie diese die politischen Handlungsmöglichkeiten Deutschlands beeinflusst. Damit kommen wir zugleich von der  Betrachtung der Geschichte zur Analyse der Gegenwart. Eine Entschuldigung vorweg: Heute wird es nicht ganz ohne politikwissenschaftlichen Jargon abgehen… Bitte üben Sie Nachsicht! 

Die Bundesrepublik Deutschland im ersten Viertel des 21. Jahrhunderts ist eine Mittelmacht. Was heißt das?

Bevor wir auf die Frage eingehen, müssen wir ein paar Überlegungen zur Macht anstellen. Halten Sie durch, es dauert nicht lange.


Macht in der Staatenwelt – Von Kraftpaketen, Spezialisten und Schulhof-Freunden

Macht – nach Max Weber die Chance, den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen – ist keine absolute Größe. Sie bemisst sich vielmehr immer im Verhältnis zu einem konkreten Gegenüber. Derselbe Staat kann „mächtig“ gegenüber Nachbarstaat A sein und „ohnmächtig“ gegenüber Nachbarstaat B. Theoretisch ließen sich alle Staaten der Erde in eine Machthierarchie, eine internationale Hackordnung einsortieren, mit – vermutlich – den USA an der Spitze und einem winzigen pazifischen Inselstaat am Ende. Tatsächlich ist die Sache aber komplizierter. 

Zum einen können Staaten auf verschiedenen Feldern unterschiedlich stark und damit unterschiedlich „mächtig“ sein. Der Ressourcen, aus denen einem Staat Macht erwachsen kann, sind viele. Militär, Wirtschaft, politische und administrative Effizienz, gesellschaftliche Stabilität, Kultur, Soft Power (nach Joseph Nye die Fähigkeit, andere dazu zu bringen, das zu wollen, was man selber will) - das alles sind Faktoren oder Dimensionen der Macht, die in ein und demselben Staat in jeweils sehr unterschiedlichem Maße ausgeprägt sein können. Damit hängt die Macht, verstanden als Durchsetzungsfähigkeit, immer auch vom Politikfeld ab: Luxemburg ist verglichen mit Russland ein militärischer Zwerg, hätte in einem Wettbewerb um den Standort einer neuen internationalen Großbank trotzdem gute Chancen, sich gegen Russland durchzusetzen. Das ist ein wenig wie bei den Olympischen Spielen: Die großen Sportnationen mögen den Medaillenspiegel dominieren, trotzdem gewinnen Sportler aus kleineren Ländern in ihrer Spezialdisziplin.

Etwas anderes kommt hinzu: Macht ist auch eine Frage der Vernetzung. Gemeint ist das bekannte Schulhof-Phänomen: Um angesehen zu sein, muss man nicht unbedingt selbst stark oder cool oder klug sein – es kann auch reichen, entsprechende Freunde zu haben. In der Staatenwelt hängt Macht auch von der Zugehörigkeit zu bestimmten Klubs ab – Organisationen, Bündnissen oder bestimmten special relationships. Bleiben wir beim Beispiel Luxemburg: Obwohl militärisch einer der schwächsten Staaten der Welt, ist das Großherzogtum als Mitglied von NATO und EU doch weder militärisch noch wirtschaftlich durch größere Staaten erpressbar. Durch geschickte Politik gelingt es den politischen Eliten des Landes überdies immer wieder, Luxemburger in einflussreichen Positionen der EU zu platzieren, wodurch das Land einen Einfluss auf die Politik der Union erhält, der in keinem Verhältnis zu seiner Größe steht.

Diese, nennen wir sie: sektoralen und relationalen Aspekte von Macht machen das Machtgefüge der internationalen Politik sehr schwer durchschau- und kalkulierbar. Wer auf einem Politikfeld schwach erscheint, ist auf einem anderen vielleicht stark und hat möglicherweise überdies mächtige Verbündete, auf die er einen gewissen, wenn auch schwer zu berechnenden Einfluss hat. Wer andererseits auf den ersten Blick groß und mächtig erscheint, hat wahrscheinlich auch irgendwo eine Achillesferse oder steht vielleicht in der Welt ohne verlässliche und starke Verbündete da. Deutschland in den Weltkriegen kommt einem hier als Beispiel in den Sinn. Eine Hackordnung der Macht lässt sich in der Staatenwelt daher kaum beschreiben. 


Ultra-Macht: Die Bereitschaft und die Fähigkeit zur effektiven Gewaltanwendung

Eines allerdings gilt es festzuhalten: So vielfältig die Quellen und Ressourcen der Macht auch sein mögen – wenn ein Interessenkonflikt bis zur letzten Konsequenz eskaliert, d.h. wenn eine Seite sich entschließt, zum Mittel physischer Gewalt zu greifen, dann entscheidet nur noch die militärische Stärke. Sobald eine Seite anfängt zu schießen, sind alle anderen Machtressourcen – Wirtschaft, Soft Power, Stabilität, Bündnisse und Beziehungen – nur noch etwas wert, soweit sie sich ihrerseits in die Münze kriegerischer Macht umtauschen lassen. Eine politische Führung, die bewusst das Risiko eingegangen ist, ihr Land, ihre Leute und sich selbst zum Ziel gegnerischer Raketen oder Attentäter zu machen, lässt sich von Wirtschaftssanktionen oder Einreiseverboten nicht mehr schrecken. Deshalb kann sich auch eine wirtschaftlich schwache, instabile und eher einsame Macht wie Russland im syrischen Bürgerkrieg dank ihrer militärischen Aggressivität gegen die Interessen ansonsten weit überlegener Staaten des Westens durchsetzen, sofern diese sich nicht dazu entschließen können, selbst Gewalt anzuwenden. Auch das haben wir auf dem Schulhof gelernt: Der Kleine, der bereit ist, sich bei jeder Gelegenheit zu prügeln, kann dem ängstlichen Großen die Pausenschokolade wegnehmen, auch wenn dieser eigentlich stärker, klüger und beliebter ist; jedenfalls dann, wenn auch die Freunde des Großen keine Lust auf blaue Flecken haben. Die Sanktionsdrohung „wir spielen nicht mehr mit dir“ wird den Prügler nicht schrecken, denn er will ja nicht spielen, sondern die Schokolade.

Wo steht bei alledem nun Deutschland?


Deutschland – Machtressourcen und Handicaps

Deutschland hat die viertgrößte Volkswirtschaft der Erde und überdurchschnittlich leistungsfähige staatliche Strukturen. Es ist notorisch stabil, für Einwanderer und Investoren attraktiv. Aufgrund seiner berechenbar maßvollen, auf Konsens und allseitigen Nutzen ausgerichteten Außenpolitik genießt es beträchtliches Vertrauen in der internationalen Staatenwelt. Das Land ist in internationalen Organisationen bestens vernetzt und hat großen Einfluss auf die Politik der Europäischen Union. 

Dennoch gehört Deutschland nicht zum Kreis der mächtigsten Staaten des Planeten; derjenigen, die man üblicherweise als Großmächte bezeichnet. Warum nicht? 

Obwohl in zahlreiche Organisationen, Bündnisse und Abkommen eingebunden, ist Deutschland doch in zweien der drei einflussträchtigsten Zusammenschlüsse relativ weit von den Schalthebeln der Macht entfernt. In den Vereinten Nationen ist Deutschland kein ständiges Mitglied des für die Entschärfung militärischer Konflikte zuständigen Sicherheitsrats und verfügt dementsprechend dort auch nicht über ein Vetorecht. Damit hat es keinen Hebel, um dort seine oder seiner Verbündeten Interessen ab und an auch gegen Widerstand durchzusetzen. In der NATO gehört Deutschland nicht zu den Mächten, die über Nuklearwaffen und leistungsfähige Expeditionsstreitkräfte verfügen. Da die Bundeswehr mittlerweile auch zur territorialen Verteidigung Europas nur noch bedingt zu gebrauchen ist, hat Deutschland in einer Allianz, die sich vor allem als Militär- und Verteidigungsbündnis versteht, naheliegenderweise keinen großen Einfluss mehr.

Deutschlands Wirtschaftsmacht, Stabilität und Attraktivität, seine führende Rolle in der EU können diese Schwächen nur begrenzt ausgleichen. Seine oben skizzierte diplomatische Minderwertigkeit und militärische Unzulänglichkeit führen dazu, dass es in allen internationalen Konflikten, in denen auch militärische Gewalt angedroht oder angewendet wird, eine Macht bestenfalls zweiten Ranges ist. Das ist ein schwerwiegendes Handicap. Denn wie eben besprochen reicht es ja aus, wenn nur eine einzige der an einem Konflikt beteiligten Seiten damit droht, ihr Glück auf dem Schlachtfeld zu suchen, um einen politischen Konflikt in einen militärischen zu verwandeln. In dem hat die deutsche Politik dann nicht mehr viel zu melden, da sie weder über den UN-Sicherheitsrat noch über die NATO größeren Einfluss nehmen kann. Und auch  in nationaler Eigeninitiative kann sie das sicherheitspolitische Universalrezept von Theodore Roosevelt - „Speak softly and carry a big stick“ - mangels eines stick nicht umsetzen.


Deutschland – ein strukturell bedingtes Nebeneinander von Macht und Ohnmacht

Anders ausgedrückt: Deutschland ist eine Großmacht auf der internationalen Bühne  – solange bis irgendwo eine der an einem Konflikt beteiligten Seiten mit dem Einsatz von Gewalt droht. Dann schrumpft Deutschlands Macht zusammen. Wenn das Stück einem kriegerischen Höhepunkt entgegentreibt, wird der Charakterdarsteller, der im  Ersten Akt noch in der diplomatischen Heldenrolle glänzte, zum Statisten degradiert. Da militärische Gewalt in diesen Jahren auf allen Kontinenten an der Tagesordnung ist, können wir Deutschland nur als Mittelmacht bezeichnen: ziemlich mächtig in allen Konflikten, die nicht bis zur Gewaltandrohung oder -ausübung eskalieren, und ziemlich ohnmächtig bei allen Konflikten, in denen geschossen wird.

Dieses Nebeneinander von Macht und Ohnmacht gehört zu den Grundbedingungen deutscher Außenpolitik in unserer Zeit. Es wird von Politikern im In- und Ausland, aber auch von Bürgern oft nicht richtig verstanden, was zu Missverständnissen und Frustration führen kann. 

Deutschlands sektoral durchaus bedeutende Macht führt bei Deutschlands zahlreichen Verbündeten und Partnern zu der hoffnungsvollen Erwartung, das Land könne eine führende Rolle übernehmen, wenn Krieg und Konflikt die Staatenwelt erschüttern, wenn Frieden und Stabilität wiederhergestellt werden müssen. Auch die verantwortungsbewussteren unter den deutschen Politikern erwarten das von sich selbst – seit einigen Jahren ist es jedenfalls üblich geworden, von „Deutschlands Verantwortung in der Welt“ zu sprechen. Sobald dann aber ein Konflikt militärisch eskaliert, stößt Deutschlands Macht schnell an ihre Grenzen. Deutschland war mächtig genug, in der Euro-Krise die EU zusammenzuhalten, und stark genug, während der Flüchtlingskrise den Balkanstaaten Hunderttausende von Flüchtlingen abzunehmen. Aber bei der Befriedung des von kriegerischem Konflikt zerrütteten Krisengürtels von Mali bis zum Irak ist Deutschland gleichsam ein Totalausfall. Zwar kann man eine Konferenz zum Libyen-Konflikt organisieren, aber die Beschlüsse dieser Konferenz gegen gewaltbereite Kriegsparteien durchsetzen kann man nicht. Als Tiger gesprungen, als Bettvorleger geendet; gestern mächtig, heute ohnmächtig – das führt regelmäßig zu Frust und Enttäuschung bei verbündeten Staaten. Es ergibt sich aber beinahe zwangsläufig aus der Beschaffenheit der deutschen Machtressourcen.

Es besteht so das doppelte Problem, dass Deutschland gerade den gefährlichsten Konflikten, den kriegerischen, nicht begegnen kann, und darüber hinaus auch noch Partner und Verbündete verprellt. Was tun?


Deutschland – Schlussfolgerungen für die Außen- und Sicherheitspolitik 

Das Erste liegt nahe. Wenn Deutschlands militärische Schwäche eine der Ursachen für Deutschlands Ohnmacht angesichts von kriegerischen oder auch nur mit Gewaltandrohung verbundenen Konflikten ist, dann sollte diese Schwäche behoben werden. Eine starke Bundeswehr, die in der Lage ist, unabhängig von den USA zu operieren und – zusammen mit interessierten Verbündeten wie Polen – Russland militärisch auszubalancieren, würde einige Probleme lösen: Deutschland wäre nicht mehr durch amerikanische Drohungen mit einem Truppenrückzug aus Europa  zu erpressen; Deutschlands Einfluss in der NATO würde steigen; russische Einschüchterungs- und Erpressungsversuche in Osteuropa (aber auch türkische im östlichen Mittelmeer) würden zwecklos; deutsche diplomatische Initiativen zur Befriedung von Bürgerkriegsregionen in Maghreb und Nahost bekämen eine neue Glaubwürdigkeit. Bei all dem ginge es nicht darum, mehr Kriege zu führen, sondern Erpressungen abzuwehren und Vereinbarungen glaubhaft abzusichern.

Atomwaffen sollte Deutschland allerdings nicht anstreben: Das würde zu antideutschen Koalitionen führen und eine Kettenreaktion nuklearer Aufrüstung auslösen. Bei der nuklearen Abschreckung wäre vielmehr eine engere Anlehnung an Frankreich zu empfehlen – als die einzige Atommacht, die wie Deutschland ihre Zukunft in der EU sieht. Da Frankreich für seine Politik in der EU auf Deutschland angewiesen ist, gäbe es hier keine einseitige deutsche Abhängigkeit – anders als im Verhältnis zu den USA.

Mit der Wiederbelebung der Bundeswehr wäre viel gewonnen, aber längst nicht alles. Die zweitrangige Stellung Deutschlands in der UNO lässt sich nicht verändern – der UN-Sicherheitsrat ist unreformierbar, da die stärksten Mächte des Planeten, die USA und China, die Situation so schätzen, wie sie ist. Wichtiger noch: Die Wirtschaftsstärke Deutschlands wird sich in Zukunft relativieren, wenn aufsteigende Wirtschaftsmächte aus Asien uns wirtschaftlich ein- und überholen. Dadurch schwindet nach und nach auch Deutschlands jetzt noch recht großer Einfluss bei der Regelung nichtmilitärischer Konflikte. Wir brauchen daher noch weitere strategische Leitlinien.

Neben der militärischen Selbstertüchtigung sollte Deutschland versuchen, die Europäische Union so weit handlungsfähig zu machen, dass diese die Interessen der Mitgliedsstaaten bündeln, nach außen vertreten und verteidigen kann. Als Zusammenschluss mehrerer Mittel- und zahlreicher kleinerer Mächte kann die Union eine wichtige Rolle in der internationalen Politik spielen, wenn es denn gelingt, ihre Entscheidungsprozesse zu straffen und ihr Zugriff auf einige Machtressourcen der Mitgliedsstaaten zu verschaffen – vor allem auf Geld, Informationen und Soldaten. 

Sofern das noch nicht möglich ist, kann und sollte die Mittelmacht Deutschland die direkte Zusammenarbeit mit anderen Mittelmächten auf allen Kontinenten suchen, um gemeinsame Interessen durchzusetzen – in internationalen Organisationen wie der UNO; bei internationalen Abkommen, etwa beim Klimaschutz; bei akuten Krisen oder Problemen. Eine Koalition von Mittelmächten wird sich auch gegenüber einer Großmacht behaupten; meist aber nur auf begrenzte Zeit, da solche anlassbezogenen Spontanbündnisse recht zerbrechlich sind.

Alternativ und ergänzend kann Deutschland natürlich auch immer den Schulterschluss mit Großmächten wie den USA oder unter Umständen auch China oder Russland suchen. Auf Dauer angelegte Projekte politischer, wirtschaftlicher oder militärischer Integration sollten mit Großmächten aber besser nicht angestrebt werden, da Deutschland sich in solchen Konstellationen nicht auf Augenhöhe behaupten kann. Zwar zeigt die Europäische Union, dass sich große Machtungleichgewichte durch ein komplexes System von checks and balances austarieren lassen. Großmächte lassen sich auf solche Fesselungen aber in der Regel nicht ein, weil sie glauben, dies nicht nötig zu haben. Da unterliegen sie dem Irrtum von Schillers Wilhelm Tell: „Der Starke ist am mächtigsten allein“. Und so haben große Mächte wie früher große Fürsten zwar gern Gefolgschaft, lassen sich im Rat von ihren Gefolgsleuten aber nicht überstimmen.

Schon die NATO in ihrer derzeitigen Form bietet für Deutschland daher eigentlich zu viel Integration mit den USA: Deutschland ist hier einseitig abhängig. Die jahrzehntelange Ausrichtung deutscher Sicherheitspolitik auf politische und militärische Strukturen der NATO hat dazu geführt, dass Deutschland und Europa sich in einem größeren Krieg ohne amerikanische Unterstützung kaum noch verteidigen könnten. Umgekehrt gilt das nicht. Um die Abhängigkeit auf Wechselseitigkeit zu stellen, müsste Deutschland seine gesamte Sicherheitspolitik ohne Not an amerikanische Vorgaben anpassen. Nur dann könnten die Amerikaner überhaupt in Betracht ziehen, die Wahrung ihrer nationalen Sicherheitsinteressen in Teilen den Deutschen anzuvertrauen. Aber auch das würde uns auf Dauer kaum gefallen – wir wären dann im Auftrag Washingtons ständig als Weltpolizist unterwegs.

Deutschland ist daher gut beraten, seine Sicherheitspolitik vor allem im Rahmen der EU zu verfolgen, wo es viel eher in der Lage ist, seine Interessen, Werte und Ideen zum Tragen zu bringen. Im Verhältnis zu Großmächten sollten wir uns um dauerhafte Zusammenarbeit bemühen, ohne die Schwelle zur Politikvergemeinschaftung zu überschreiten. Dies wäre der Sinn der NATO: einen festen Rahmen für dauerhafte sicherheitspolitische Kooperation mit den USA zu schaffen, ohne der transatlantischen Großmacht dabei einen Hebel zur Einschränkung der politischen Entscheidungsfreiheit Deutschlands in die Hand zu geben.

  

So. Und nun der ganzen langen Rede kurzer Sinn:

Zusammenfassung für angehende Außenpolitiker

  1. Deutschland muss Streitkräfte schaffen, die in der Lage sind: a) Russland in Osteuropa militärisch auszubalancieren, und b) politische Initiativen in Maghreb und Nahost militärisch abzusichern  –  ohne jegliche Unterstützung durch die USA, aber zusammen mit interessierten europäischen Verbündeten. Da Deutschland kaum Einfluss auf die militärische Leistungsfähigkeit dieser Verbündeten hat, muss die Bundeswehr in der Lage sein, notfalls auch ohne wirksame Unterstützung von außen zu operieren. Deutschland sollte dabei nicht nach Atomwaffen streben, sondern sich bei der nuklearen Abschreckung an Frankreich anlehnen.
     
  2. Deutschland muss versuchen, die EU dazu zu ertüchtigen, den Großmächten des Planeten auf Augenhöhe zu begegnen - nicht nur wirtschaftlich, sondern auch diplomatisch und militärisch. Die Union sollte in der Lage sein, die Interessen der Mitgliedsstaaten zu bündeln, nach außen zu vertreten und zu verteidigen. Im Idealfall nähme eine über checks and balances von den Nationalstaaten kontrollierte EU ihren Mitgliedern die Notwendigkeit einer eigenen Außen- und Sicherheitspolitik ab.

    Da die europäische Integration aus anderen Gründen ohnehin im deutschen Interesse liegt, ist die Ertüchtigung der EU der Königsweg deutscher Außen- und Sicherheitspolitik. Er wird trotzdem nur sehr mühsam zu begehen sein – der Hindernisse sind viele, und auch mit Straßenräubern ist zu rechnen.

     
  3. Da und solange eine starke EU noch auf sich warten lässt, sollte Deutschland versuchen, Zweckbündnisse mit anderen Mittelmächten auf allen Kontinenten zu schließen, um gemeinsame Interessen bei der politischen Gestaltung der Welt zu befördern. 
     
  4. Deutschland sollte weiterhin den Schulterschluss mit Großmächten suchen, um gemeinsame Interessen zu befördern – vor allem mit den USA, unter geeigneten Umständen auch mit China und Russland. Dabei sollte man aber keine Projekte weitergehender politischer, wirtschaftlicher oder militärischer Integration anstreben: Große Mächte haben es nicht nötig, Souveränität zu teilen; und an einem Vasallenverhältnis kann Deutschland kein Interesse haben.
     
  5. Die NATO ist für Deutschland nützlich, solange sie eine nachhaltige Zusammenarbeit mit den USA ermöglicht, ohne diesen einen Hebel zur Einschränkung der politischen Entscheidungsfreiheit Deutschlands an die Hand zu geben. Wenn Deutschland militärisch schwach ist, bietet die NATO zwar Schutz vor äußeren Bedrohungen, liefert das Land aber der Großmachtpolitik der USA aus. Langfristig ist die Mitgliedschaft im Nordatlantischen Bündnis für Deutschland nur fruchtbringend, wenn Deutschland und Europa sich militärisch von den USA emanzipieren.

 

Im nächsten Teil der Reihe soll es um Deutschlands Verhältnis zu den verschiedenen Regionen des Planeten gehen: 
Deutschland – Die europäische Macht

Zurück zum ersten Teil der Serie
Deutschland – Die Mittellage

 

Ergänzende Lektüren:

Über die Lebenslügen deutscher Sicherheitspolitik in Zeiten von Trump & Co.
Trump und Deutschlands Sicherheit 
18. Juli 2018 

Deutschlands Verhältnisse zu Europäern und Amerikanern, zu EU und NATO
Deutschland in Europa: Allein unter Freunden 
3. August 2016 

Zur Frage einer deutschen Führungsrolle in der EU
Krisenjahre: Kann Deutschland das Heilige Europäische Reich führen?
29. Dezember 2015 

Warum auf den nuklearen Schutzschild der USA kein Verlass mehr ist
Nukleare Nachrüstung 2.0 ?
14. Februar 2019 

Über das schwierige Verhältnis zu Russland 
Was tun mit Russland?
9. Dezember 2017 

 

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