Thorsten Kleinschmidt, 14. Januar 2021
 

Zeit geht ins Land, und noch immer fehlt ein Kapitel in der kleinen Reihe über die Grundbedingungen deutscher Außenpolitik. In den vorangegangenen Teilen war es zunächst um die Mittellage gegangen, dann hatten wir Deutschland als Mittel- und schließlich als europäische Macht charakterisiert. Wir hatten gesehen, dass europäische Integration ein nationales Kerninteresse ist; dass Deutschland mit seinen begrenzten Machtressourcen haushalten muss; und dass der europäisch-mediterrane Großraum die Zielregion der außenpolitischen Anstrengungen sein sollte.

Die bisherigen Überlegungen haben sich auf Interessen und Ziele oder auf Ressourcen deutscher Außenpolitik gerichtet. Heute kommen wir zu Mitteln und Wegen.

Die Art, in der Staaten versuchen ihre außenpolitischen Ziele zu verfolgen, hängt zum Teil von den Instrumenten ab, über die ihre Politiker gerade verfügen können. Wer einen Hammer hat, will hämmern; wer einen Stift hat, will schreiben. Oder: Wer wirtschaftliche Probleme, aber eine große Armee hat, greift eher zum Mittel kriegerischer Erpressung als ein Staat, der militärisch schwach, aber wirtschaftlich stark ist. Letzterer ist dafür vielleicht ein großer Fan von Handelsabkommen und Wirtschaftssanktionen. Politikwissenschaftliche Analyse wird diese Art der Pfadabhängigkeit bei der Genese außenpolitischer Strategien nie vernachlässigen. Politisches Denken darf hier aber nicht stehen bleiben, da Politik Pfade ja auch ändern kann. Wir wollen denn auch nicht fragen, welche Art der Politik heute möglich, sondern welche mit Blick auf die nächsten Jahrzehnte sinnvoll ist.

Wenn wir nach der Art der Politik fragen, fragen wir vor allem danach, wie wir Kooperation und Konflikt, die beiden grundlegenden Modalitäten menschlicher Interaktion, im Raum der internationalen Beziehungen gewichten möchten. In diesem ersten Teil des Kapitels müssen wir zunächst ein paar allgemeine Betrachtungen anstellen. Im zweiten Teil werden wir das Ergebnis unserer Überlegungen auf Deutschland anwenden.

Recht des Stärkeren oder Stärke des Rechts?

Seit dem Mittelalter beobachten wir im Niemandsland zwischen den Staaten zwei gegensätzliche Phänomene. Auf der einen Seite gibt es eine Tendenz, die internationale Politik zu zivilisieren – nach dem Vorbild der politischen Befriedung innerhalb der Staaten. Verträge werden geschlossen, Schiedsgerichte angerufen, Bündnisse eingegangen, internationale Organisationen ins Leben gerufen, Völkerrecht geschaffen. Staaten sollen sich als verantwortungsbewusste Mitglieder einer internationalen Gemeinschaft verstehen und verhalten, so wie im Inneren der Staaten aus den einander befehdenden und bekriegenden Partikulargewalten des Mittelalters allmählich die Bürgergesellschaft eines geordneten Gemeinwesens wurde. Diese Zielvorstellung ist sinnvoll, da Regeln und Absprachen die Chance auf Frieden erhöhen, der seinerseits die Wahrscheinlichkeit einer gedeihlichen Entwicklung von Gesellschaften vergrößert.

Auf der anderen Seite gibt es aber immer politische Akteure, die versuchen, sich diesem Zivilisierungsdruck zu entziehen, weil sie sich von einem Zustand, in dem das Recht des Stärkeren triumphiert, mehr versprechen. In dem Maße, in dem der Zug zu Multilateralismus und Verrechtlichung stärker wird, scheinen die Gewaltausbrüche vielleicht seltener, aber eher brutaler zu werden. Der Versuch, im Heiligen Römischen Reich eine einheitliche Ordnung zu etablieren, endete im Dreißigjährigen Krieg; das Versprechen universaler Menschen- und Bürgerrechte führte in die napoleonischen Kriege; und das Jahrhundert, in dem das Kriegsvölkerrecht und das Verbot von Angriffskriegen kodifiziert wurden, war auch das Jahrhundert der Weltkriege

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Wer die Rechtsordnung erhalten will, muss sie manchmal verteidigen


Interessanterweise sind es zuweilen die Verfechter des zivilisatorischen Fortschritts selbst, die sich am aggressivsten gebärden: Wem George W. Bush als Beispiel an welthistorischer Bedeutung nicht genügt, kommt bei Napoleon auf seine Kosten. Der Mann, der der Welt das Licht der Aufklärung bringen wollte, den Code Napoléon auf dem Kontinent verbreitete, den Rheinbund gründete und eine beinahe europaweite Staatenallianz schuf, nutzte die universalistischen Konzepte zu einer größenwahnsinnigen Selbstverwirklichung, die Millionen Menschen das Leben kostete. Man wird sagen, dass er diese Konzepte missbrauchte, aber offensichtlich lassen sie sich missbrauchen. Für die auf Gleichberechtigung und Zusammenarbeit ausgerichtete internationale Rechtsordnung gilt anscheinend, was auch für die Rechtsordnung eines Staates gilt: Unter bestimmten Bedingungen kann sie in Tyrannei abgleiten. Wer sie erhalten will, muss bereit sein sie zu verteidigen – gegen ihre erklärten Feinde genauso wie gegen ihre falschen Freunde.

Wer die internationale Rechtsordnung schützen will, steht aber oft vor einem Dilemma. Die diese Ordnung missachten, nutzen sie gleichzeitig, um andere an ihrer Verteidigung zu hindern. Wenn ein Staat ein anderes Land angreift (wie die USA den Irak 2003) oder fremdes Gebiet annektiert (wie Russland die Krim 2014), wenn ein Regime die eigene Bevölkerung bombardiert (wie in Syrien seit 2011), wenn eine Regierung missliebige Personen im Ausland ermorden lässt (wie Russland, Israel, die USA) – fast immer werden die Verantwortlichen behaupten, dass sie im Einklang mit internationalem Recht handeln. Den Schiedsspruch eines internationalen Gerichts werden sie typischerweise nicht akzeptieren, was sie rechtlich auch nicht müssen. Oft haben sie Rückendeckung durch eine Macht mit Vetorecht im UN-Sicherheitsrat, wenn sie nicht sogar selbst Führer einer Vetomacht sind. Der Sicherheitsrat ist damit blockiert und kann seiner Aufgabe, Rechtsbrecher in die Schranken zu weisen, nicht nachkommen. Die fünf Vetomächte und ihre Verbündeten können sich de facto die gröbsten Verstöße gegen die internationale Rechtsordnung erlauben und dann den Rest der Welt daran hindern, mit rechtlichen Mitteln gegen sie vorzugehen. Ähnliches gilt auch für Regionalorganisationen wie die EU, wo eine Minimalkoalition von zwei Regierungen, die gegen die Rechtsstaatskriterien der Union verstoßen, jede Sanktionierung legal unterbinden kann.

Außenpolitiker stehen daher allzu oft vor einer schweren Alternativentscheidung: Entweder man lässt den Rechtsbrecher mit seinem Rechtsbruch davonkommen und ermutigt ihn und Nachahmer dadurch zu weiteren Rechtsbrüchen – oder man greift zu Gegenmaßnahmen, die in der Rechtsordnung nicht vorgesehen sind, z.B. zu militärischen Sanktionen ohne Mandat des UN-Sicherheitsrats. Im ersten Fall riskiert man, dass die internationale Rechtsordnung nach und nach verfällt, da sie ja offensichtlich nur die Stärksten schützt. Im zweiten Fall verstößt man möglicherweise selbst, wenn nicht unbedingt gegen den Geist, so doch gegen den Buchstaben des Rechts und stellt dadurch seinerseits die Verbindlichkeit internationaler Rechtsnormen in Frage. Der Grund für dieses Dilemma ist der unvollkommene Ausbau der internationalen Rechtsordnung, die anders als die innerstaatliche Ordnung keine effektive Strafverfolgung und Rechtsprechung kennt.

 

Wer die Rechtsordnung verteidigen will, muss sie manchmal verletzen


Zur Verdeutlichung eine Analogie: Stellen wir uns ein Land vor, in dem Gewalt, außer zur Notwehr, verboten ist; in dem es aber auch keine Polizei und keine allgemein anerkannten Gerichte gibt. Hier überfällt ein Starker einen Schwachen und raubt ihn aus. Der Schwache ist zur Notwehr zu schwach, der Starke zieht sich mit seiner Beute in sein Haus zurück, nicht ohne noch zu rufen „das gehört doch sowieso alles mir“. Was nun? Der Schwache ruft um Hilfe und würde zumindest gerne ein Schiedsgericht anrufen, aber der Starke will kein Gericht akzeptieren („wozu? ist sowieso alles meins!“). Einseitige Gewaltanwendung ist ja verboten; die Nachbarn dürfen eigentlich dem Starken nur dann mit vereinten Kräften die Beute wieder abnehmen, wenn dieser vorher seine Zustimmung erteilt; was er natürlich nicht tut. Wenn sie ihn trotzdem zwingen, was sind sie dann? Verteidiger des Rechts oder Rechtsbrecher? („Ihr seid Heuchler!“, rufen die Fans des Starken.)

Noch konkreter: Anfang der Neunzigerjahre war der serbische Präsident Milošević einer der Hauptverantwortlichen für den Ausbruch einer Reihe von Kriegen, in denen Jugoslawien zerfiel. Milošević war ein Altkommunist, der sich zum populistischen Nationalisten gewandelt hatte – durch nationalistisch begründete Kriege verschaffte er sich Legitimation im Inneren. Als 1997 in der serbischen Provinz Kosovo ein Bürgerkrieg zwischen Separatisten und der serbisch-jugoslawischen Zentralregierung ausbrach, forcierte Milošević trotz internationaler Vermittlungsbemühungen eine militärische Lösung. Der Konflikt barg die Gefahr, sich zu einem größeren internationalen Krieg unter Beteiligung Albaniens und Mazedoniens auszuweiten. Um dies zu verhindern, griff die NATO gegen Serbien in den Krieg ein und bombte Milošević zurück an den Verhandlungstisch. Es gab für den NATO-Krieg kein Mandat des Weltsicherheitsrates; die Regierungen der NATO-Staaten betrachteten die Regierung Milošević nach drei vorangegangenen Kriegen aber als eine dauerhafte Bedrohung der internationalen Rechtsordnung, der endlich wirkungsvoll begegnet werden sollte. Waren die NATO-Staaten, darunter Deutschland, nun Verteidiger des Rechts oder Rechtsbrecher?

Beides natürlich! Aber die Frage ist sinnlos, denn das Problem ist weder ein rechtliches noch ein moralisches. Es ist ein politisches: Die Staaten der Welt wollen internationales Recht, aber sie wollen keine Weltpolizei, da sie in die Neutralität einer solchen Polizei kein Vertrauen haben, vermutlich zurecht. Solange es aber keine Weltpolizei gibt, müssen und werden Staaten immer wieder zu kollektiver Selbstjustiz greifen; zu rechtlich eigentlich nicht vorgesehenen Zwangsmaßnahmen gegenüber Regierungen, die von vielen anderen als Bedrohung der internationalen Ordnung betrachtet werden. (Da mögen die Fans der Ordnungsstörer „Heuchler“ rufen, bis sie heiser sind.)

Wir kommen so zu einem paradoxen Befund. In einer Welt ohne Weltpolizei und allzuständiges Weltgericht müssen Staaten, die an multilateraler Kooperation im Rahmen einer internationalen Rechtsordnung interessiert sind, eine zweigleisige Strategie fahren. Sie müssen im Alltag internationale Rechtsnormen sorgfältig beachten und sich um das Funktionieren internationaler Organisationen und Institutionen bemühen. Im Ausnahmefall müssen sie aber ebenfalls bereit sein, außerhalb des prozeduralen Rahmens dieser Rechtsordnung zu handeln, wenn dies nötig ist, um kollektive Selbstjustiz gegenüber Ordnungsstörern auszuüben. Zugespitzt formuliert: Staaten müssen bereit sein, die Formen der internationalen Rechtsordnung zu verletzen, um den materiellen Gehalt dieser Rechtsordnung zu verteidigen.

 

Pandoras Büchse und die Pflicht zur politischen Abstimmung


Aber wirft das nicht eine Menge Probleme auf? Öffnen wir nicht die Büchse der Pandora, wenn wir Regierungen erlauben sollen, selbst zu entscheiden, wann sie sich an internationales Recht halten und wann nicht? Die Antwort: Pandoras Büchse ist längst offen, und sie war es immer. Auch wenn es Juristen und Moralisten nicht gefällt: Regierungen entscheiden immer selbst, welche Rechtsnormen und -auffassungen sie als für sich verbindlich betrachten und welche nicht. Und es kann nicht anders sein. Wenn es weder Gericht noch Polizei gibt, entscheide ich selbst, was für mich als recht und billig gelten soll – wer denn sonst? Dass dadurch die internationalen Konflikte nicht weniger werden, ist klar. Staaten können den Kollateralschaden ihrer Souveränität in Fragen der Rechtsauslegung aber begrenzen, indem sie sich mit möglichst vielen anderen Staaten abstimmen, bevor sie z.B. beschließen, am UN-Sicherheitsrat vorbei zu agieren. Dies liegt auch deshalb nahe, als Allianzen von Staaten ja ohnehin eine größere Chance haben, ihre Rechtsposition durchzusetzen als ein isolierter Einzelstaat.

In einen Leitfaden für Außenpolitik in Krisensituationen sollte man daher statt einer wolkigen Pflicht zur unbedingten Rechtstreue eine pragmatische Pflicht zur politischen Abstimmung mit anderen betroffenen Staaten als Maxime aufnehmen. Noch einmal: Eine Forderung nach unbedingter Rechtstreue ist sinnlos, weil jeder Staat für sich ja nach Belieben definiert, wie er das Recht verstehen will. Die Forderung nach politischer Abstimmung dagegen legt ihm nahe, seine eigene Rechtsauffassung zumindest mit einigen anderen Staaten abzugleichen.

 

Das Völkerrecht als Verhandlungsbasis für verantwortungsbewusste Politiker


Merke: Die internationale Rechtsordnung fällt nicht unter die Kompetenz der Juristen, sondern unter die der Politiker. Sie ist eine politische Ordnung in juristischer Verkleidung. Das Völkerrecht ist nicht mehr als eine Gesprächsgrundlage; seine Bedeutung muss im konkreten Fall immer erst wieder politisch ausgehandelt werden – von Politikern, nicht von Juristen. Als Gesprächsgrundlage aber ist es wichtig; da es das Ergebnis früherer Verhandlungen ist, repräsentiert es gewissermaßen den aktuellen Stand des politischen Gesprächs und stellt sicher, dass neue Verhandlungen nicht immer wieder bei null beginnen müssen.

Im regelfixierten Deutschland mit seiner Abneigung gegenüber Unklarheiten, Grauzonen und Spielräumen ist dies alles nicht leicht zu vermitteln. Hier meinen viele: Wenn etwas erlaubt ist, soll man es tun; wenn etwas nicht erlaubt ist, soll man es nicht tun. Und was erlaubt ist und was nicht, steht im Gesetz oder im Vertrag, zack!  Aber der richtige Umgang mit internationalen Normen ist eine Sache des Abwägens, des Verhandelns und der Verantwortung. Wie wollen wir diese Rechtsnorm verstehen? Wie wollen andere sie verstehen? Können wir irgendwie zusammenkommen? Wenn nein, wollen wir auf Konfrontationskurs gehen? Müssen wir vielleicht sogar Widerstand leisten, selbst wenn wir dabei selbst Normen verletzen? Was sollen wir tun oder unterlassen? Was können wir verantworten? Hier haben sich Politiker zu bewähren, vor ihrem Gewissen, vor dem Volk, vor der Welt und vor der Geschichte. Das klingt etwas pathetisch, aber billiger ist Politik manchmal nicht zu haben.

Max Weber, einer der Schutzheiligen dieses Blogs, hat dazu einiges gesagt. Gesinnungsethik ist in der Politik nicht am Platz. Den reinen Seelen, die auf dem hohen Ross ihrer Friedensliebe, und den Systematikern, die auf den Paragrafen des Völkerrechts über die Schlachtfelder der Weltgeschichte reiten möchten, hält Weber entgegen: „Du sollst dem Übel gewaltsam widerstehen – sonst bist du für seine Überhandnahme verantwortlich.“ So einfach ist es und so schwer.


Was bedeutet das alles für Deutschland? Darum wird es im zweiten Teil dieses Kapitels gehen:
Deutschland – Die Zivilmacht. Teil II

 

Die bisherigen Folgen der Serie

Deutschland - Die Mittellage

Deutschland - Die Mittelmacht

Deutschland - Die europäische Macht

 

 

 

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